“北溪”天然气管道是由俄罗斯和德国、法国等部分欧盟国家共同投资，穿越波罗的海直达德国的跨国离岸天然气管道，也是迄今为止世界上输气量最大、长度最长的海底天然气管道。2022年9月26日至27日，“北溪”二号和“北溪”一号天然气管道先后发生爆炸，导致大量天然气泄漏。这是第二次世界大战之后，在公海上发生的最大破坏事件。“北溪”管道爆炸事件，凸显了能源等关键基础设施的特殊重要性和极端脆弱性，需要引起高度重视。

一、“北溪"管道被炸凸现关键基础设施的脆弱性，亟需强化保护措施

美国学者约翰·罗布在论述关键基础设施与安全的关系时说：“基础设施是大国的阿喀琉斯之踵。他们构成了我们的财富，以及日常功能的基础，他们一直极端脆弱。”“北溪”管道被炸凸显了这一点。一是安全保护难度大。“北溪”管道长度超过1000千米且是固定目标，其敷设区域位于公共水域，跨越多个国家，管道本体缺乏保护措施，海底线路走向是公开信息，点多、线长、面广。全球有超过110万千米长的天然气管道、众多的电力线路、电信电缆，很难全面、有效地实施保护。二是攻击点和攻击方式众多。2005年，我国山东就发生过海底管道打孔盗油事件，尼日利亚也曾多次发生武装分子针对海底油气管道袭击的事件。“北溪”管道埋深为水—F70米一80米，该水域属于繁忙水域，过往船只众多，易于隐藏，水下蛙人、无人潜航器等皆可实现攻击。三是功能恢复难度大。管道等关键基础设施系统是由能源、通信和应急服务等构成的动态巨型系统，该系统关联了社会一技术一管理三个层面，具有高度复杂性、广泛社会嵌人性、紧密耦合性和多重相互依赖性，设施每一个环节都包括设备、网络、操作软件和管控终端的集成，其管理也是由运营方、承包商、服务商等多主体共同构成，一旦被破坏，系统功能恢复难度很大。

二、“北溪"管道爆炸引发的连锁反应，凸显关键基础设施失效可能引发系统性危机

“9·11”事件本质上也是一个局部的针对民用基础设施的恐怖袭击事件，但却引发了伊拉克和阿富汗两场反恐战争，并深深影响人类社会发展走向。有学者深刻地指出，在诸多可以由局部事件迅速升级为全国性甚至全球性的重大危机中，已没有什么事件比关键基础设施的连锁失效来得更为频繁和普遍的了。一是给民众造成强烈心理震慑，为国际恐怖主义提供了示范效应。横贯欧洲各国的油气管道和海底电缆，维持着欧洲人的基本生活，其爆炸事件极大地冲击了欧洲各国的安全感。事件发生后，德国、挪威等国纷纷开始重新审视关键基础上设施安全，挪威甚至派出军舰巡逻守护本国海上输气管道。欧盟要求对其关键基础设施进行压力测试，寻找薄弱点并有针对性地提升防护策略。俄罗斯将“北溪”管道爆炸事件定义为国际恐怖主义，并指出对“北溪”管道的攻击，已成为最危险的先例。这表明全球任何地方重要的交通、能源或公用事业基础设施都受到威胁。二是直接推升地缘政治风险，可能加剧大国间的战略误判。“北溪”管道爆炸，标志俄罗斯和欧盟能源合作关系的进一步恶化，直接推升紧张的俄欧地缘政治局势。西方和俄罗斯纷纷指责对方破坏了“北溪”管道。美国国际战略研究中心刊文称，要求北约应全面加强应对俄混合威胁策略，积极向波罗的海地区派驻军事力量，提升应对俄网络和混合威胁的具体举措。三是可能引发能源供应危机，影响欧洲民众日常生活。管道爆炸加剧了欧洲能源供应紧张，造成天然气价格持续飙升，加重民生负担。事件发生后两天，荷兰TTF天然气期货价格已攀升至207．19欧元∥|i瓦时，是2020年的两倍多。

三、管道爆炸后各国的表现，表明国际社会缺乏应对关键基础设施失效的应急措施

一是对“北溪”管道爆炸事件认识不清晰。管道被炸后西方媒体纷纷指出，此举是俄乌战事的延续，是俄对乌和西方发动的“混合战争”。对此，笔者很难认同，“北溪”管道被炸虽与俄乌冲突有直接关系，但是管道是重要的能源基础设施，是保障民生的民用目标且位于俄乌冲突之外的公共水域。国际社会应当明确对管道的攻击实属赤裸裸的恐怖主义行径，此举应受到国际社会一致的、强烈的谴责。二是分散的危机管理制度，很难应对跨国关键基础设施这种复杂系统失效失能的问题。传统国家应急响应体系大多针对本国、本区域内的常规事件，一旦危机跨越多个区域、国家，往往导致责任模糊甚至推卸责任的局面，加之地缘角力等多重因素，形成各自为政、行动迟缓、互相推诿的局面，此现象在此次管道事件中表现的尤为明显。三是信息共享机制严重缺失。管道爆炸事件说明各国关键基础设施安全保护信息共享机制的缺失，特别是跨国关键基础设施涉及多个国家或地区、不同部门和功能系统，各国、各个部门和功能系统之间具有不同的逻辑系统和管理方式，分化的政治利益、专业化分工、松散的组织连接致使信息共享能力严重不足。

四、汲取“北溪"管道爆炸教训，进一步统筹和加强我国关键基础设施安全保护工作 

一是树立没有关键基础设施安全就没有国家安全的理念。国家安全本质是一种能力和态势，是国家利益免受相关因素威胁、保障国家全面健康安全发展的能力。在全球化和信息化时代，总体安全观视域下的任何一个领域都离不开关键基础设施。关键基础设施保护不仅应成为一个国家战略问题，更应当将政府、企业、非政府组织与公民个人力量整合起来，采用“全社会”模式，编制一道应对关键基础设施突发事件的无缝隙网络。

二是健全完善关键基础设施保护的体制机制。将关键基础设施保护作为国家安全战略问题予以统筹安排，在我国国家安全委员会设立负责关键基础设施保护的专门委员会，统筹情报收集分析、重大决策、应急处置等工作。在国务院组建关键基础设施安全保护工作部际联席会议，吸纳有关部门、单位和重点企业参加，定期沟通，形成合力，共同推进工作。同时，建议在公安部组建国家关键基础设施保卫局，具体负责我国境内外关键基础设施的安全保护工作。

三是构建我国跨国关键基础安全保护网络。将我国跨国管道等关键基础设施安全保护，作为我国海外利益保护和国家安全战略的重要内容，制定清晰明确的保护措施和政策。要加强对地缘政治安全的评估，加强与相关国家的执法和情报合作，构建隋报共享、突发事件应急协调、安全风险评估、教育培训交流等工作机制。同时要重视和发挥跨国企业、社会组织、行业协会、甚至在外公民等的作用。加大对海外安保产业特别是保安公司的扶植力度，培育具有国际化视野，拥有海外资源和国际化人才，通晓国际规则和陨例的优秀海外保安公司。

四是加强关键基础设施安全风险评估。系统性、制度化的安全风险评估是预防关键基础设施失效的重要基础性工作，安全风险管理的优势在于很大程度上降低了关键基础设施失效潜在危机发生的不确定性，通过系统的安全风险评估了解风险、识别不确定性。通过设置多重评估标准对各类风险情景进行识别、排序和管理，对关键基础设施系统的脆弱性、遭受攻击情况下的生存能力及潜在风险进行检验，以增强设施系统的可靠性和韧性。

五是提升公众参与能力。任何设计严密的应急响应机制和管理程序都无法有效应对所有的危机隋形，_旦关键基础设施失效，有效的应急响应措施、避免恐慌情绪蔓延都需要社会公众的积极参与。此外，在危机应对的后期，灾区的重建和关键基础设施的修复都需要基层组织和社会公众参与其中。因此，提升公众参与能力，是提高关键基础设施安全保护和失效治理的重要途经。