缅甸是中国“一带一路”倡议的重要参与国家。中缅能源合作可追溯至上世纪90年代，“一带一路”倡议提出后，中缅经济走廊成为其中必不可少的一环。2018年9月，双方在中缅经济走廊联合委员会第一次会议上，同意成立包括能源等12个重点合作领域专项工作组。2020年1月，习近平主席访问缅甸，进一步推动了“一带一路”倡议与缅甸发展战略的对接，两国全面战略伙伴关系得到深化。然而，中缅能源合作中也存在挑战。本文通过考量中缅能源合作中的典型项目，尝试解读缅甸能源安全观在中缅能源项目合作中发挥的决定性作用。

缅甸的能源安全考量及其政治逻辑

现实关切是能源安全考量的基础，而对外关系中的政治逻辑则决定了能源安全考量的基本方向。对冲是缅甸对外关系处理中的重要特点，表现为接触与平衡手段的并用。在能源国际合作领域，具体体现为，重视需求与供应的双向安全、强调区域合作与制度安全、持续提升能源使用的环境安全，三者相互交织和影响，构成了缅甸的能源安全考量。

第一，重视需求与供应的双向安全。合作对象与合作内容的多元化是缅甸对冲周边国家影响力，并获得合作收益的重要手段。在需求层面，能源市场需求的稳定是缅甸提升国家收入、获得发展资金的必然要求。而泰国在缅甸的油气出口中占据主导地位。2019年，缅甸对泰国出口了71亿立方米的天然气，占其天然气出口总量的68.8%。为平衡泰国的影响力，2004年，缅甸就开发实兑附近A1区块的天然气带与中国开展合作，中国就此成为缅甸油气资源的重要购买方。另一方面，中国虽然为缅甸提供了重要的贸易选择，也为其电气化进程的推动提供了必要的资金支持，但缅甸仍怀有对中国高债务负担的担忧。在此背景下，缅甸继续通过贸易伙伴的多元化，在保持与中国积极合作态度的同时，减轻对中国的依赖。在供给层面，缅甸国内的能源绝对消费量较小，生产的天然气主要用于出口，全国只有54%的人可以使用电网。同时，缅甸现有电力设备老化，电网传输能力和储能技术的不足不仅限制了缅甸对于清洁能源的开发和使用，也难以克服资源密集型地区和负荷中心表现出明显的空间不匹配，更难以覆盖电网输送能力较弱的农村地区，缅甸国内能源供应安全尚未实现。

第二，强调区域合作与制度安全。区域内能源合作和多国能源协调安排的增加，也为东道国创造了实现“内部化”的条件，促进资源所有权优势的内部流动，从而获得更多收益。一方面，与区域合作制度安排的广泛接触推动了缅甸获得稳定的市场需求与能源供应。缅甸对区域内经济一体化进程的参与和对合作机制安全的强调，则可以使其有效利用区域发展红利，提升天然气的供应安全。另一方面，不同合作机制的建立与参与也是缅甸实现平衡，建立沟通渠道，增加“话语权”的重要方式。贸易是能源市场的重要非正式机制，其在一定的市场范围内形成普遍标准和路径依赖，有利于促进非正式共识和成员经济体间关系网络的建立。缅甸作为东盟范围内的较不发达国家，长期以来一直处于较为边缘的位置，能源贸易额的增加和对区域机制建立的参与则可以有效提升缅甸的相对位置与话语权。

第三，持续提升能源使用的环境安全。2016年，联合国启动《2030可持续发展议程》，缅甸作为较不发达国家，也根据自身情况提出了减排目标，其环境保护和低碳发展需求进一步提升。2016至2020年，缅甸投资委员会批准了19个供电项目，其中9个由中国企业竞标成功；缅甸电力与能源部招标的两个天然气厂和三个液化天然气工厂项目，均由中国企业获得；在相关太阳能项目的招标中，中国企业也占据了举足轻重的位置。而区域合作则为缅甸在东南亚范围内提升清洁能源技术的可获得性创造了机会。在RCEP协定中，针对缅甸等最不发达缔约方，协议专门提供了能力建设支持和技术援助，促进了绿色技术的扩散。此外，在合作方式的选择上，缅甸电气化的实现也需要吸引更多私营部门参与发电和配电活动，而区域合作机制的建立也为域内企业及资本的有效流动创造了环境。

缅甸的能源安全考量与中国在缅能源合作项目

密松水电站与中缅油气管道项目是双边合作的两个典型项目，两个案例在同样面对波折的情况下，最终却走向了不同的结果。本文认为，缅甸的能源安全考量在其中起到了决定性作用。

中缅油气管道由原油管道和天然气管道组成，原油管道以缅甸西海岸的马德岛为起点，设置站场5座，并在马德岛建设一座规模为30万吨级的原油码头。天然气管道以皎漂港为起点，设置站场6座。原油管道项目由中缅双方共同投资建设，中方占股50.9%，缅方占股49.1%。天然气管道则由中韩印缅“四国六方”共同投资建设，中方占股50.9%，缅方占股7.4%。项目投资总额达44亿美元，合作期为30年。2004年，中缅双方就管道项目的可行性进行了讨论；2008年，双方同意共同建设输油管道与天然气管道，并于次年签署相关协议；2010年中缅油气管道开工建设；2013年，天然气管道完工并投入使用，2017年，原油管道在经历两年搁置后也正式投入运营。缅方每年可从项目中获得200万吨原油和总产量20%的天然气，5000余个就业机会，每年税收及出口收益约为1381万美元，缅甸的外资引入水平和利用能力得到提升。中方则通过中缅油气缩短约1200公里的运输距离，减少一周左右的运输时间，建立了能源进口的第四条重要线路。

第一，中缅油气管道满足了缅甸的供需安全。从需求方面来看，中缅油气管道的开通有效缓解了缅甸对于泰国市场的过度依赖。2012年中缅天然气管道竣工前，销往泰国的天然气占到缅甸天然气出口结构的99.9%。中国市场的打开使得缅甸实现了贸易伙伴的多元化。与中国的合作也提升了缅甸自身的外资利用能力与资源开发能力。自西方逐渐对缅甸解除制裁以来，缅甸加大油气开发的愿望就愈发迫切，天然气管道项目中采取的四国六方合作方式为缅甸引入了更多国际参与方，既分担了相应风险，也创造了更好的经营与开发环境。从供给方面看，项目也可以有效缓解缅甸国内的能源短缺问题。中缅油气管道不仅为缅甸提供了相应油气产量供国内消费，还在一定程度上弥补了其国内天然气基础设施不足。此外，通过外汇收入的增加也缩小了缅甸对华贸易逆差，仅凭石油和天然气管道项目，缅甸每年就可以赚取至少18亿美元的外汇。而油气管道项目在沿线的系统性公益项目，也为当地民众提供了更加便捷的电力基础设施，符合缅甸的电气化发展方向。

第二，中缅油气管道的建立为缅甸参与区域合作机制，提升话语权提供了机遇。一方面，中缅油气管道拓展了缅方对于产业链中下游的参与，相关合作关系网络和共识逐渐得以建立。另一方面，随着经济发展水平的提升，东盟地区能源需求增长迅速，该地区已经成为能源净进口地区。2002年东盟成员国签署《跨东盟天然气管道谅解备忘录》，计划贯通区域内80%的天然气，而中缅油气管道修通则可以进一步扩大该地区的天然气贸易范围，推进共同能源市场的逐步建立。通过积极参与东盟地区的制度化建设，缅甸可以与周边大国开展以东盟为依托的机制化外交活动，并提升国际合作中的灵活性和安全性。

第三，中缅油气管道也符合缅方能源使用的环境安全要求。在具体合作过程中，中方对环境保护问题给予了较大重视，不仅按照国际标准完成了环评报告，还引入了第三方环境监理，以确保工程达到缅甸及国际的环境保护要求。天然气较低的发电成本，在成为生物质能有效替代的同时，也对缅甸林业领域净排放量的降低作出贡献，助力其实现国家自主贡献目标承诺。此外，缅甸对于天然气使用的增加，符合了东盟区域内对于清洁能源的使用及环境保护要求。由于缅甸属于东盟区域内的较不发达国家，对区域清洁能源进程的推进也参与较少。而油气管道所推动的缅甸能源结构的改变，使得缅甸在区域内清洁能源发展领域的话语权将得到提升。

中国能源企业合作的启示

本文构建了基于缅甸能源安全观的中缅能源合作成败原因分析框架，并以典型合作项目为例进行比较分析。研究发现，能源安全观对双边能源合作项目的顺利推进与落地起到决定性作用，决定了东道国对合作项目选择与偏好，为中缅能源合作以及中国能源企业的相关投资选择提供了重要参考。

第一，天然气及电力合作将是能源合作的重要增长点。首先，这符合“一带一路”沿线国家的发展需要。发展中国家是沿线国家的重要组成部分，电气化水平的不足是其普遍面对的挑战。天然气具有较为灵活、清洁的特性，能够为相关国家的能源供给提供重要来源。而大规模电力合作的开展，也有助于缓解其国内基础社会水平的不足。由于太阳能、风能等资源受到地理环境的制约，储能及运输水平的不足导致弃光弃电现象频仍，电力合作的推进也可以帮助相关国家实现清洁能源的有效利用，成为天然气发电的重要补充。

第二，多元化追求将为中国企业带来更激烈的竞争。在保持与中国高水平合作的同时。经济实力的差距决定了相关国家在与中国的合作中较易形成对中国的不对称依赖，这使其更加注重在能源国际合作中的影响力对冲。而从国际环境来看，伴随中美全方位战略竞争的加剧，带路地区的地缘价值有所提升，不论是域外大国还是区域内传统大国均对中国在区域内的存在抱有怀疑态度，并通过各种方式提升自身影响力，加强与相关国家的经济合作是重要手段之一。这在为沿线国家提供了更多合作选项的同时，也加剧了中国企业在该地区的竞争。

第三，对现有区域合作机制的运用是双边合作稳定开展的必要保障。一方面，区域内的现有合作安排可以提升双边能源合作的安全性与稳定性，有效维护中国的对外投资安全。通过区域合作机制，可以有效建立与相关国家的沟通渠道，形成机制化外交活动，增加双方的相互了解与利益诉求。现有合作规范也可以为双边合作提供范本。另一方面，对区域合作机制的有效利用也符合沿线国家的自身合作与发展要求。不仅避免了对中国的过度依赖，也增加了其对外合作的灵活性，提升了相关国家在区域内的相对话语权。

当前，国际政治格局持续动荡，中国所参与的基础设施项目不仅受到各方的关注，也容易成为舆论攻击的焦点。为实现与合作对象的长期有益互动，探索综合考虑各国能源安全观与中国自身利益诉求的合作方向，将成为我国能源企业对外合作中所必须要面对的问题。