摘要：世界银行的制栽依据主要是信托义务， 以保护其发展资全不被滥用。 世界银行制裁对象的广泛性使其制栽被称为 “全球行政法” ，制栽程序的设计遵循 “ 两级审查体系、五种可制裁行为＂ 的理念，但证据规则的偏向性和中国企业合规体系的不完善性，使得我国企业在寻求国际合作时面临巨大的合规压力，尤其是与世界银行资助的基础、民生等项目紧密相关的油气工程服务类企业。被世界银行制裁的企业，不仅无法参与世界银行项目，而且也会被限制或禁止参与非洲开发银行、 亚洲开发银行、欧洲复兴开发银行、美洲开发银行集团的项目，错失发展机遇。 为防控世界银行制裁风险，我国油气企业必须深刻认识世界银行制栽规则，充分利用国内合规建设制度优势，对内自我约束，时刻绷紧合规这根弦，对外审慎选择合作伙伴，避免因 “关联” 而制裁，才能在企业合规管理体系建设进一步强化的背景下抓住发展机遇，推动企业发展。

关键字：世界银行；制裁；合规；制度优势

世界银行是当今全球主要金融机构之一，其业务遍及各个主要发展领域，负责提供各种金融产品和技术援助。自1944年以来，世界银行通过传统贷款、尤息信贷和赠款，为逾1.2万个发展项H提供了资金支持。因此，了解世界银行制裁规则，加强合规制度建设，防控被制裁风险，成为我国油气企业走出去过程中的必修课。

一、世界银行制裁规则

（一）独特的国际法律空间：

世界银行制裁对象

世界银行的制裁依据，是为

了履行世界银行的章程义务，以保护其托管的资金不被滥用。金融机构的制裁本质上是一种机构内部的行政措施。但从近年来世界银行官网披露的“禁止清单”来看，制裁对象已然突破“内部范围，延伸至“全球”。被

制裁的主体不仅限千世界银行项目或合同的直接关联方，而是突“破了合同相对性的限制”，延伸至与项目或合同相关的任何第三方。具体来讲，包括以下七类：一是世界银行资助合同的投标人，二是直接采购合同和世界银行资助合同的供应商，三是承包商及其代理人，四是分包商，五是顾问和子顾问，六是服务提供商，七是贷款收益的任何接受者及其代表。下图1是世行统计的在20162020财年，关于“被制裁人的地区分布”，从中虽然不能得出某一特定地区是欺诈和腐败行为高发区”这一结论，但数据可以表明，世界银行的制裁措施具有真正的全球影响，东亚中亚、南美北美、欧洲拉美等各地都有被制裁人的身影。在这个意义上，世界银行创造了一个独特的国际法律空间，有关学者将其概括为“全球行政法”。

（二）两级审查体系：世界银行制裁程序

世界银行在制裁程序的设计上，遵循“三个机构、两级体系”的指导理念，在追求程序公正和威慑腐败或不诚信行为之间寻求平衡。第一级体系由世界银行廉政局(INT)和首席资格暂停与取消主管(SDO)组成，INT负责调查和指控，SDO则对INT在每一个案件中提供的证据的充分性进行全面、合理地评估，详细分析事实、程序和法律事项，若认为证据足够支持指控，则对被申请人发出制裁程序通知(NoticeofSanctionsProceedings)，并在通知中载明其建议的制裁措施。在收到制裁通知后的3叭、日历日内，被申请人可提供书面解释，说明SDO为何应该撤回该制裁程序通知或修改建议的制裁；还可以选择在收到制裁通知后的9叭、日历日内向制裁委员会申诉，进入第二级休系。

第二级审查由制裁委员会展开，类似千国内的上诉法院，负责重新审理指控案件，对案件事实和法律，特别是新事实、新证据和新主张，进行全面审查。制裁委员会的决定为终局的。需要注意的是，进入第二级体系的前提是被申请人对SDO的裁定提出申诉，否则将直接以SDO在制裁通知中建议的制裁“结案”。据统计，2020财年SDO审查的29名被申请人中，仅有11名被申请人提交了解释，申诉截止日期前超过一半(66%）的被巾请人选择不巾诉。

（三）五种可制裁行为：世界银行制裁范围

世界银行规定了五类应被制裁的行为：腐败行为、欺诈行为、共谋行为、胁迫行为及阻碍行为。前四种行为在我国国内法中也有类似规定，不过上述规定所指与我国国内法所指有所不同。它的范围宽泛得多，标准低得多，道德要求也高得多，比如投标企业虚报资质或个人使用虚假简历可能被认定为欺诈行为；两个投标企业使用相同的信封和封面页、相同的字体和风格等可能被作为“共谋＂的依据，阻碍行为是世界银行2006年修改制裁规则时新增的，是指个人或企业故意千扰调查的行为，包括但不限于虚假陈述、威胁、骚扰或恐吓相关人员等。很多时候企业觉得只是一个小的疏忽，但是在世界银行看来可能就属于制裁体系内的不当行为，是可以制裁的，这就对我国企业合规提出了更高要求。

值得一提的是，世界银行规定的可制裁行为不仅范围十分宽泛，而且判断该可制裁行为是否存在的标准也十分不利千被申请人，主要表现在两方面：一是世界银行采用的证据标准为“可能性更大”，即认定这种行为可能发生的概率比不发生的概率要高，即便可能不发生的概率是49%，可能发生的概率为51%，高千不发生的概率，也可认定。这就意味着，一旦启动制裁程序，除非被申请人一方能够拿出有力的反驳证据，否则极有可能最终以实施制裁结案。二是世界银行制裁程序并无证据披露制度。除了制裁程序明确规定之外，被申请人无权获取或审查世界银行持有的任何信息或文件，由此在程序双方形成巨大的信息鸿沟。

（四）终止在建项目或尤法参与项目：世界银行制裁后果

世界银行实施制裁对企业主要有三方面影响：一是如果企业已经着手实施项目合同，将被迫终止，直至制裁期限结束。终止正在进行的项目给企业带来的损失是巨大的，所投入的成本完全沉没。2010年，中国中建集团曾因为被世界银行制裁，不得不终止在越南的＂疏通和改造志明市运河＇的世界银行援建工程，即使该集团已用3年时间保质保扯地完成了项目的90%。二是关联公司受影响。一旦企业被制裁，其母公司、子公司、兄弟公司可能被“无辜＂牵连，无法承接由世界银行资助的项目；特殊情况下，相关个人还可能会受到制裁。三是“交叉制裁”范围广，受到“交叉制裁”的企业不仅无法参与世界银行项目，而且也会被限制或禁止参与非洲开发银行、亚洲开发银行、欧洲复兴开发银行、美洲开发银行集团的项目。因此，被世界银行制裁的后果不仅是严重的，而且是持续性的，即便制裁期限非永久，制裁到期后也不会自动解除，需要企业提出申请，由世界银行的廉政合规官对企业的整改情况予以评估后方能解除。

二、世界银行2020财年制裁情况分析

仅看文件对企业而言不足以全面了解世行制裁规则。每一财年世行都会编制制裁年报，对当年审查案件的具体情况进行分析；世行官网也会披露制裁委员会决定和SDO无争议裁定的内容。通过研究制裁实例，分析制裁机构在案件中认定的事实和依据，方能对规则有更准确的把握，更好规范自身行为。

笔者整理了世界银行制裁体系2020财年年度报告中披露的21个案件。在2020财年期间，SDO对15起案件发布了无争议的制裁程序通知，导致19名被申请人因参与与世界银行资助的卫生、农业、社会、交通、水、能源、采掘和教育部门项目有关的欺诈、腐败和胁迫行为而受到制裁。所有这些无争议制裁程序的通知都可以在世界银行官网公开获得。

另外，在2020财年期间，制裁委员会发布了6项决议（制裁委员会第122-127号决议），涉及2019年秋季和2020年春季审查的争议案件。这些案件的范围多种多样；涉及与国际复兴开发银行、国际开发协会和国际开发协会管理的一个多方捐助者信托基金资助的合同有关的欺诈和腐败指控。这些项目旨在发展阿富汗、臼俄罗斯、刚果民主共和国、格鲁吉亚、黎巴嫩和尼H利亚等国的农业、能源、基础设施和水利部门。

（一）欺诈行为最为普遍

在上述披霹的21个案件中，欺诈行为最为普遍，有1歼、案件涉及欺诈。从20162020财年世界银行OSD层面处理的五种可制裁行为的比例分布，可以看出欺诈行为的数鼠在5年内始终占据首位，甚至超过了其他几种不当行为数最之和。不难发现，欺诈行为已成为全球企业受到世界银行制裁的主因。主要原因在千：欺诈行为的定义在经过世界银行规则2004年和2006年两次修订后，其实施门槛越来越低，认定标准也越来越宽，并且欺诈行为往往构成腐败和共谋等不当行为的手段，由此形成了欺诈行为的“大爆发”。

通过比较世界银行在不同版本的《采购准则》和《顾问指南》中对欺诈行为的定义，主要变化有三：首先是将旧版定义列举的“虚假陈述”变更为“任何作为或不作为”，其次是认定的范围突破了采购领域的限制，将“影响采购或合同履行过程修改为“谋取财务等利益或逃避义务”，最后是删除了客观损害后果的要求，不要求实际上“对借款人造成损害”，这就使得欺泪了为的认定成为了我国刑法中的“行为犯”，即只要实施这一行为即可成立“罪名”，而不论事实上是否造成损害结果。

中国是世界银行项目的积极参与者，但同时也已成为世界银行制裁的”重灾区”。截至2021年4月3H，世界银行制裁名单中中国企业和个人已达106条记录，其中，实体87家，个人19位。在我国受制裁的87个实体中，因属于关联公司被制裁的共32家，山于世界银行遵守交叉禁止规定而实施制裁的共18家，剩下的企业除一家外，其余36家都是因为违反世界银行《采购指南》1.14.(a)ii、1.16(a)ii的规定而被制裁，即实施了欺诈行为。

从实践来看，欺诈行为的表现主要为不实陈述、提交虚假文件如伪造经验证明、夸大财务能力、伪造推荐信、伪造员工培训证书、或违法转包项目合同、未按要求披露有关代理人信息等，制裁行为涉及的行业多为基础设

施类型项目，如道路、电力及相关服务类型的项目，还包括一些健康、教育和社会福利项目，有时还包括机构发展项目。因此，我国石油企业之后在投标世界银行（或其他国际金融机构）资助的项目时，应尤其注意陈述和资料的真实性，实事求是；对千招标文件要求披露的信息应予以准确尤误的披露，不夸大、不歪曲。

（二）企业应诉意识不强

通过对比SDO和制裁委员会审查案件的数晟，我们会得出“制裁委员会处理的案件远少千SDO"这一初步结论。进一步分析，根据世界银行统计数据，自世界银行制裁指南生效以来，在416名被SDO制裁的被申请人中，有298人没有向世界银行制裁委员会提出上诉，通过SDO的无争议裁定获得了制裁。

具体来看，从2016—2020财年，制裁委员会审理的案件仅占10%，以和解方式结案的案件数量高达66%，此外，世界银行官网披露的数据显示，2020财年对被申请人实施了“禁止、有条件释放的禁止和有条件的不禁止”这三种制裁的46名被申请人（不含关联公司）中，仅6个案件选择申诉到制裁委员会，其余均以和解或SDO无争议程序结案，这其中包括来自中国的10家企业（均选择了和解）。这意味着，企业对千世界银行制裁案件的积极应诉意识不强，大多有追求“大事化小，小事化无”的心态。究其原因，主要是因为部分企业对世界银行制裁规则了解不充分，或未曾意识到后果的严重性，或自认为结果难以改变，不愿花费时间和精力在无谓的努力上。

尽管在2016-2020财年期间的所有争议案件中，制裁委员会对SDO的裁定支持率高达88%，即认为被巾请人应对指控的不当行为负责，但需要澄清的是，制裁委员会重新审查案件，这意味着它独立地、完整地审查每一个案件，而不服从（或重新审查）制裁程序第一级作出的决定。在审查有争议的案件时，制裁委员会考虑到比第一级案件更广泛的记录，包括至少再提出一轮含有更多论据和／或新证据的答辩状。此外，制裁委员会对在该过程早期未解决的任何管辖权、证据和程序问题作出决定；根据任何一方的要求或制裁主席的要求进行口头听证；并考虑到各种制裁因素。实际上，第一级程序因为效率等原因，不可避免地存在一些肆意或武断的决定。被申请人如果选择申诉，将能得到更全面公正的审理。指出这一点是想提醒企业，在合适的时候，应当选择合适的方案，尤其是当获得了新证据时，极有可能被免除或减轻制裁。

三、应对世界银行制裁的举措

世界银行资助的基础设施项目和民生项目与石油企业紧密相关，尤其是工程服务类企业，在勘探开发、采油钻井、炼油运输的过程中免不了需要修路建桥，或为油气开采地区建设医疗、教育等福利项目以获取当地人民的支持，大庆油田路桥工程有限责任公司就被世界银行制裁过。而在“中美贸易摩擦'的背景下，美国可能会继续推动世界银行制裁机制扩张，中国石油企业将承受更大的合规压力。打铁还需自身硬。要想利用国际市场机遇加强国际合作，获得更大的合作空间，得到更大的发展，就必须在企业内部建立起完善的合规体系，遵循商业道德规范，避免受到世界银行集团等金融机构的制裁。

（一）充分了解世界银行制裁规则

“知已知彼，百战不殆”。由千世界银行规则官方语言为英语，部分中国企业对该程序并未充分了解，在投标时也忽略了调查世界银行是否为资助方，从而“稀里糊涂”地被制裁了。更甚者，有企业在收到世界银行廉政局发来的“要求解释信”（showcauseletter）后，将其视为正常的客户审计，对其回复十分敷衍，从而导致后续裁。因而，在参与国际项目合作的背景下，必须充分了解世界银行及其他国际金融机构的规则。此外，企业应对世界银行的邮件通知给予必要的重视，如果能在解释信中提供廉政局需要审计的信息，将会有效避免后期的一系列制裁，因为廉政局总是试图让公司在没有真正意识到发生了什么，以及面临什么样风险的情况下，向他们提供信息。

（二）遵循合规指引要求

2022年为中央企业的合规管理强化年。国资委于2022年8月23H颁布的《中央企业合规管理办法》，全面总结2018年《中央企业合规管理指引（试行）》发布以来中央企业合规管理实践，在央企合规管理应遵循的原则、合规管理组织与职责、合规制度、运行机制、合规文化、信息化建设及监督问责等方面作出了一系列重大修订，对企业的合规管理有着重要的指引作用，尤其对千中央企业。

《中央企业合规管理办法》与ISO组织2021年更新的ISO37301:2021《合规管理体系-要求及使用指南》相互呼应。两份重磅文件先后发出，标志着央企全面合规体系建设进入新阶段，为新形势下央企进一步加强合规管理体系建设，不断提升依法合规经营管理水平提供了重要指导。此外，还有国家发展改革委、外交部、商务部等机构和部门联合发布的《企业境外经营合规管理指引》、中国证券监督管理委员会发布的《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》等相关文件，为引导国内企业全面识别合规要求、健全合规管理架构、制定合规管理制度，提供了方向和指引。

企业应充分研读指引文件，结合《世界银行集团诚信合规指南摘要》，建设符合世界银行合规标准、符合自身实际的合规体系，包括但不限千设立专门合规部门、打造专业合规队伍、明确划分合规责任、完善合规风险内部举报机制等，通过自我约束，更好防控世界银行制裁合规风险。

（三）利用世界银行自愿披露和和解机制

在企业确实实施了不合规行为，且世界银行掌握的证据充分的情况下，企业可以通过向廉政局自愿披露(VoluntaryDisclosureProgram)或与SDO达成和解协议，换取世界银行的不制裁或减轻制裁，以最大程度减少损失。

（四）审慎选择合作伙伴

前已述及，“连坐”是企业被制裁的主要原因之一，而世界银行对合作伙伴定义的广泛性从侧面体现了其对合规体系要求的严格性，商业伙伴的廉沽性也越来越成为国际金融机构选择项目承接方的依据。企业应充分调查合作企业的背景，有无债务风险、信用危机，并尽最大努力鼓励所有与自己有重要业务关系或自己能施加影响的业务伙伴做出同样承诺，遵循世界银行《采购准则》《顾问指南》等相关文件要求，规避制裁风险。

经济全球化的推进为中国企业带来了较好的发展机遇，同时也让中国企业面临更大的合规风险。世界银行等国际金融机构深受美国制度文化的影响，对“反腐败”工作高度关注，并有进一步扩张制裁的趋势。中国企业合规建设起步较晚，体系还很不健全，更需要不断学习、自我革命。