2024年，我国石油对外依存度攀升至71.6%，天然气对外依存度高达43.6%，能源供应对外依赖态势依然凸显。在此严峻背景下，跨国油气管道作为拓宽油气进口渠道、保障能源供应的战略性通道，其安全保护工作关乎国家能源安全命脉、经济社会稳定运行，具有不可懈怠的紧迫性和不容置疑的极端重要性。

一、跨国管道总体情况

目前，我国跨国油气管道主要分布在三个战略方向：东北方向的中俄管道、西北方向的中亚、中哈管道，以及西南方向的中缅管道。一是中俄原油、天然气管道。中俄原油管道起自俄罗斯远东管道斯科沃洛季分输站，经我国黑龙江省和内蒙古自治区13个市、县、区，止于大庆末站，管道全长999.04公里（俄罗斯境内72公里，中国境内927.04公里），每年原油输量达1500万吨。中俄东线天然气管道由俄罗斯西伯利亚力量管道和中国境内段组成，管道起自俄罗斯东西伯利亚，经黑龙江黑河入境，途经境内9个省份，全长5111公里，从2018年起，俄罗斯通过中俄东线向我国供气，输气量逐年增长，最终达到每年380亿立方米。中俄天然气管道2024年完成初步设计及可行性研究。2025年9月中俄蒙三国正式签署具有法律约束力的备忘录，标志着项目进入实施阶段。二是中亚、中哈管道。中哈原油管道西起里海之滨的阿特劳，途经阿克纠宾，终点为中哈边境阿拉山口，全长2798公里，设计输量为2000万吨。中亚天然气管道起始于阿姆河右岸的土库曼斯坦和乌兹别克斯坦边境，经乌兹别克斯坦中部和哈萨克斯坦南部，从阿拉山口进入中国，至我国新疆霍尔果斯，与西气东输二线连接，全长超过10000公里，从2009年开始，每年从中亚地区向我国输送约300亿方天然气。三是中缅管道。中缅管道由原油管道和天然气管道组成，中缅原油管道的起点位于缅甸西海岸的马德岛，天然气管道起点在皎漂港，经缅甸若开邦、马圭省、曼德勒省和掸邦，从云南瑞丽进入我国。中缅原油管道总长度境内1631公里、缅甸段771公里。中缅天然气管道境内1727公里、缅甸段793公里，年输送能力分别为2200万吨原油和120亿立方米天然气。

二、跨国油气管道面临的主要安全风险

跨国管道作为能源供应链的关键环节，其安全正面临严峻挑战，特别是地缘政治冲突、网络攻击等已取代传统威胁，成为当前主要的风险来源。一是新威胁、新风险不断增多。首先，是无人机威胁。俄乌冲突中，友谊管道、北溪管道等多条跨国油气管道多次被无人机炸断。其次，是网络攻击。2021年5月7日，美国科洛尼尔管道运输公司遭受“阴暗面”（DarkSide）黑客组织勒索软件攻击的事件。该事件导致该公司关闭4条主干成品油管道，引发美国东部及南部17个州和华盛顿特区燃油供应危机。2015年12月23日，乌克兰国家电网系统被黑客入侵，导致Lvano-Frankivsk地区8万人遭遇长达6小时的停电。第三，电磁脉冲干扰。目前油气管道都依赖于SCADA系统（Supervisory Control And Data Acquisition系统，即数据采集与监视控制系统）进行操控，一旦遭受电磁脉冲袭击，这些设施极有可能出现大面积损坏。2000年，美国新墨西哥州卡尔斯巴德附近由ElPaso天然气公司运营的一条天然气管道发生爆炸，造成12人死亡，事后调查发现，事故原因之一就是天然气管道SCADA系统遭到电磁脉冲的干扰而中断。二是国家层面统筹不足，专业保护力量薄弱。按照《反恐法》《内保条例》等法律法规的规定，跨国管道安全保护实施的是“谁主管、谁负责”的管理方式，这是一种低级别的分散管理模式。部门间缺乏有效的协调机制，仅公安机关内部就有反恐、治安、内保、网络安全等多个部门从不同业务领域负责重要基础设施安全保护。没有形成清晰的重要基础设施保护的国家战略，缺乏对重要基础设施保护的总体规划、布局、组织和领导，这是造成重要基础设施保护诸多问题得不到很好解决的重要原因。根据法律规定，我国对跨国管道保护实施的是“单位负责”的原则，但企业基本职能始终是组织生产、经营和本行业、本领域的业务工作。随着威胁种类的快速增多，特别是无人机、5G、物联网等新技术、新手段的快速进步和应用，企业事业单位已越来越难担负此种重任。无论跨国管道建立有多么完善的安保系统，仅靠自身力量都很难对抗无人机、巡航导弹、智能炸弹等军事级别的暴力恐怖活动和袭击，重要基础设施安全保护需在国家层面加强统筹和顶层设计。三是海外重要基础设施保护能力严重不足。地处海外的重要基础设施不仅是我国重要的国家利益，更是我国重要基础设施网络的重要组成部分，与国家政治安全、经济安全、能源安全密不可分、相互影响。与此同时，我国投资兴建重要基础设施往往处于地缘政治复杂、国内政局动荡、治安状况不佳的国家和地区，面临袭击的威胁程度较高。目前，我国对海外利益保护仍然以领事保护为主，以人员保护为核心，且高度依赖当事国的配合，其他的保护工具和手段较少，质量上也不能满足要求，特别是对地处海外的重要基础设施保护能力极其薄弱，缺少可靠、稳定的海外情报信息网络，市场化、社会化的保护力量和资源参与不足，优秀的有海外行动能力的保安公司非常有限，事前的预警发现能力和对威胁识别、评估能力不足。四是安全保护工作的科学性不足。跨国管道基础安全管理制度、技术标准建设滞后，偏好“运动式”的管理方式，使管理陷入了“发生问题—大检查—放松管理—再发生问题”的怪圈。未搭建统一的跨国管道安全保护基础设施信息平台，信息资源无法共享，造成了“信息孤岛”，信息不共享、各自为政。

三、对策建议

跨国管道是国家社会经济正常运行的基础骨干，是支撑大国崛起的“动脉”和“脊梁”，安全保护尤为关键。就我国跨国管道安全保护现状面临的主要问题，提出如下对策建议：

一是强化跨国管道保护的国家责任。强化对重点目标的国家责任，国家除制定法律政策和督促检查之外，还需要成为重点目标安保的直接参与者，在国家层面制定统一的水、电、气、热、通信网络等重点目标保护计划，在中央和各地政府层面明确领导机构、充实人员力量、加强问题调研。国家和公安、军方等强力机关应当承担对境内重点目标受到高科技、大规模袭击的侦测、预警和诸如空防支持等工作。

二是明确跨国管道安全保护的主管部门。在公安部组建国家重要基础设施安全保卫局，统筹跨国管道等重要基础设施安全保护。此外，国家层面应加强重要基础设施安全保护智库建设，为国家重要基础设施保护提供高层次的智力支持。

三是构建完善跨国油气管道保护制度体系。推进包括跨国管道在内的重要基础设施保护立法和标准制定工作，通过立法的形式尽快明确重要基础设施的概念、范围、层次，完善风险评价、防范力量配置标准，量化防范和应急资源的种类、需求和配置，同时对军队、公安、情报机构、行业主管部门、企业和保安公司等各类保护力量的职责予以明确，推动形成“法律—行政法规—部门规章—安全技术规范—引用标准”共同构成的重要基础设施保护制度体系。

四是提升重要基础设施保护的科学化水平。构建以风险管理为核心，以安全风险评估为工具，以预测预警预防为主轴的跨国管道安全保护过程管理模式。国家层面应制定规范的风险管理框架，设定清晰的安全保护目标，对跨国管道面临的威胁、脆弱性和可能的后果要有全面感知和综合分析。同时建立重要基础设施目录动态管理制度，并设计基准威胁清单。建立信息共享反馈机制，及时收集各类情报信息，及时分析研判威胁和风险变化趋势。

五是构建海外关键基础设施安全保护工作网络。明确将跨国管道安全保护作为我国海外利益保护的重要内容，制定清晰明确的战略。要加强与相关国家的国际执法合作，全面构建情报共享、突发事件应急协调、安全风险评估、教育培训交流等工作机制。同时要重视和发挥跨国企业、社会组织、行业协会、甚至在外公民等的作用。此外，考虑到保安公司具有敏感度低、产业成熟和灵活度高的特点，建议加大对海外安保产业特别是保安公司的扶植力度，培育一批具有国际化视野，拥有海外资源和国际化人才，掌握安保核心技术、通晓国际规则和惯例的优秀海外保安公司。

六是建立重要基础设施信息共享机制。国家应出台重要基础设施等信息共享和利用相关政策，推动企业、政府以及相关社会组织建立基础设施、隐蔽工程信息数据即时交换、共建共享、动态更新机制，确保一旦发生突发事件，应急救援部门能够即时准确掌握各类信息及风险动态，提升事故及应急状态下的决策有效性及处置可靠性。

（参考文献略）